如何破解乱象,促进PPP健康发展?

各级政府要结合行政管理体制改革和职能转变的要求,重新定位政府、社会资本、相关机构等在PPP模式中的角色和作用,解决好“职能缺位”问题;审慎决策和使用财政资金,重新认识政府对PPP项目奖补、设立政府性PPP引导基金、变通财政资金投入方式等投入PPP项目。

要尽快消除民营资本进入政府项目投资领域的障碍,通过金融体制改革和金融产品创新,解决好PPP项目的持续性融资和融资不灵、资金不畅的问题,发挥好政策性资金和财政资金在优化社会投资结构中的主体作用,重视吸引民营资本和国外资金,参与到PPP项目。

近日,财政部发布《关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》(以下简称《通知》),要求各地积极清理PPP项目,各地财政部门须在6月底前完成入库PPP项目纳入政府性债务监测平台情况梳理核实工作,并于7月20日前将有关情况报送财政部金融司和PPP中心。

在实行增加资本投入、调整经济结构、降低税费、扩大就业等积极财政政策外,财政部并未放松对地方债务的防范和整顿。

此次财政部《通知》剑指可能会增加地方隐形债务的PPP项目,对如何处理可能增加地方隐性债务的PPP项目提出了一系列举措。

加大监管及政策扶持力度

PPP(Public-Private　Partnership),又称PPP模式,即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式。这种模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。

PPP项目在党的十八届三中全会正式以中央官方文件形式提出,一段时间里成为地方城市基础设施建设的主力军。

与此同时,各类“伪PPP”项目也混杂其中,比如“明股实债”“固定回报和保底承诺”等乱象层出不穷,大大增加了地方债务风险度。

此次财政部《通知》就把重点放在了对PPP项目实施过程中的监管上。

根据《通知》要求,各级财政部门按照今年3月财政部公布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》,逐一判明项目增加地方政府隐性债务的具体认定依据,其中属于中央财政PPP示范项目的,应详细说明项目实施现状与示范项目评审时的变动情况。

“财金(2019)10号文”对“什么是规范的PPP项目”给出了明确标准,同时强化了对政府付费项目和财政支出的监管,在加强监管的同时也加大政策扶持力度。

根据“10号文”规定,“项目资本金符合国家规定比例,项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金”“严格按照要求实施规范的PPP项目,不得以债务性资金充当项目资本金,虚假出资或出资不实的”,强调资本金出资原则,拓宽进入和退出渠道。

严控增加隐性债务项目

据财政部相关负责人介绍,今年积极的财政政策力度和重点有所不同,集中体现为“加力”和“提效”。“加力”主要是加大减税降费力度和支出力度,“提效”主要是提高财政资金配置效率和使用效益。

也就是说,财政部今年将加大对地方债风险的防范力度,严格落实省级党委和政府对本地区隐性债务风险的防控责任,研究采取统筹各类资金资源偿还、市场化金融工具置换、规范政府支出责任管理等措施,引导地方逐步压减隐性债务规模。而对于地方债防范的着力点也要放在强化违规举债责任追究,终身问责、倒查责任,坚决遏制隐性债务增量等方面。

这种政策精神也体现在财政部此次发布的《通知》中。

《通知》要求,对增加地方政府隐性债务的项目,应该中止实施或转为其他合法合规方式继续实施。继续实施的,应当按照地方政府隐性债务管理有关规定妥善整改并做好地方政府隐性债务化解工作,维护参与各方合法权益,确保项目平稳实施,避免出现半拉子工程。

《通知》还要求,对增加地方政府隐性债务的项目,省级财政部门应主动从项目库中清退,并核查项目咨询机构和专家是否存在违法违规行为。对于已纳入政府性债务监测平台但认定存在争议的项目,项目所属的财政部门应该组织开展项目合规性论证。

防范和整顿力度超出以往。

“针对的是已入库的所有PPP项目,要一个一个地仔细甄别,此种严厉程度以前是没有的。”中央财经大学法学院教授高秦伟分析说。

高秦伟指出,判断甄别的标准是财政部之前发布的“10号文”。符合合规标准的就不属于隐形债务可以继续实施,否则就要中止或采取其他措施。由于我国各地发展水平不一,PPP的情况也都鱼龙混杂,此次梳理既为了防止“误伤”,也是把“伪PPP”项目挑出来。

无序竞争乱象亟待整顿

近几年,PPP市场发展迅速,在迅猛发展的同时,其乱象问题也逐步凸显。

2017年以来,国家发改委、财政部等部门发布一系列旨在严控政府债务和防止滥用政府购买服务等问题的文件,严禁地方政府利用PPP模式变相举债,遏制隐性债务增长,倒逼规范运作PPP。

而在市场中PPP最典型的乱象就是,“变相包装”,也就是通过采取固定回报、明股实债等方式,把地方政府要投资建设的项目全部包装成PPP项目,进行变相的融资。为做PPP,甚至把许多零星分散的小项目也打捆进行包装和运作。

同时各类“伪PPP”无序竞争,恶意低价中标搞乱市场。

据中国政法大学财税法研究中心主任施正文介绍,一些PPP项目还没准备好,或在准备阶段,政府就提前和投资人签了框架协议,目的就是为了加快项目进度。有时在一些地方项目推介会中,会有上百个企业和政府签订框架协议。虽然说提前签订框架协议可以加快项目进度,但问题是这就无形中排除了其他更有优势的投资者。

但是最容易引起地方债风险的还不止这些。

PPP模式中,政府选择社会资本作为合作伙伴的一个重要因素是社会资本有创新能力及追求利益的内在动力,而企业选择政府的PPP项目也主要是以政府信用为主要依据。

“但是政府的信用并非通过担保体现,而是以政府在项目中承担的财政支付能力体现,当然这种能力受到一般公共预算支出10%红线的约束。而实际当中通过违规违法操作,这种约束会以各种形式突破。”施正文介绍说,这才是地方债务风险最大的威胁,因为它足够隐形不易觉察。

消除民营资本进入障碍

如何破解上述乱象,促进PPP健康发展?

施正文认为,各级政府要结合行政管理体制改革和职能转变的要求,重新定位政府、社会资本、相关机构等,在PPP模式中的角色和作用,解决好“职能缺位”问题。审慎决策和使用财政资金,重新认识政府对PPP项目奖补、设立政府性PPP引导基金、变通财政资金投入方式等投入PPP项目。

近年来,在PPP模式的推进过程中,从事PPP咨询、法律、财务、投资等的中介服务机构,在协助各级政府推进PPP项目的实施和落地方面确实发挥了积极作用,但是其服务水平的专业性也备受诟病。

施正文建议,政府相关部门应该加强对于PPP中介机构的业务指导和监督,纠正其不良做法,提高其业务水准,还PPP一个健康的成长环境。

高秦伟还建议,尽快消除民营资本进入政府项目投资领域的障碍。通过PPP立法,引导PPP发展的市场秩序和契约意识的建设;通过金融体制的改革和金融产品创新,解决好PPP项目的持续性融资和融资不灵、资金不畅的问题;发挥好政策性资金和财政资金在优化社会投资结构中的主体作用,重视吸引民营资本和国外资金,参与到PPP项目中。避免一哄而上,坚持把地方政府的债务规模控制在地方政府财政能力可承受范围内,不突破红线,守住底线,用好用活社会资本。(记者 万静)